En France, 35 % des voix peuvent suffire pour gouverner une ville sans partage. Une anomalie en Europe, et une porte ouverte au clientélisme.
En France, les élections municipales sont souvent présentées comme le dernier refuge d’une démocratie de proximité. Le maire incarne la République à hauteur d’homme, l’élu accessible, voire « à portée de baffes », celui que l’on croise au marché ou à la sortie de l’école. Cette image est si solidement ancrée qu’on en oublie de se poser la question de la légitimité démocratique de son élection et du fonctionnement des communes.
Car dès que l’on compare la France à ses voisins, une étrangeté apparaît. Dans la plupart des pays européens, les élections municipales fonctionnent selon un principe assez banal : la proportionnelle. Les conseils municipaux reflètent, à peu près fidèlement, la diversité des votes exprimés. Le maire est ensuite élu directement (en Allemagne ou en Pologne, par exemple) ou désigné par cette assemblée pluraliste (en Scandinavie, en Espagne…). L’opposition existe, négocie, bloque parfois, oblige au compromis. La démocratie locale y ressemble à ce qu’on attend d’elle : imparfaite, conflictuelle, mais lisible.
Usine à baronnies ?
La France, elle, a choisi une autre voie. Dans les communes de plus de 1 000 habitants, la liste arrivée en tête obtient automatiquement la moitié des sièges au conseil municipal. Le reste est réparti proportionnellement entre toutes les listes ayant atteint le second tour. Une prime massive, conçue pour garantir la stabilité des exécutifs, qui produit un effet redoutable : 35 % des voix peuvent suffire pour gouverner sans partage pendant six ans. L’opposition est là, certes, mais souvent réduite à un rôle de figurant institutionnel. À noter qu’à partir de cette année, les petites communes n’y échapperont plus. Fini pour elles le scrutin majoritaire plurinominal qui offrait une certaine flexibilité, avec son panachage possible et ses candidatures individuelles, dans un contexte où se présentaient très souvent des listes uniques.
Seuls Paris, Lyon et Marseille conservent un scrutin spécifique, né de la loi PLM de 1982, révisée (et complexifiée) par celle du 21 mai 2025.
Il n’y a que deux pays européens qui recourent à une prime majoritaire : l’Italie et la Grèce. Mais même là, l’idée est de garantir une majorité à une liste arrivée en tête avec un peu moins de 50 % des voix, pas d’obtenir une position hégémonique au conseil municipal. Ainsi, une liste qui arrive en tête avec 45 % des voix récupère 60 % des sièges en Italie ou en Grèce, contre environ 72,5 % en France.
Ceci n’est pas une anomalie technique, mais une préférence politique ancienne : en France, on préfère l’ordre, la continuité, l’efficacité supposée d’un exécutif fort. Mais en retour, nombre de communes se transforment en petites baronnies, où le pouvoir peut se conserver pendant des décennies au moyen de politiques clientélistes dont les victimes n’ont que l’exil comme alternative.
Baroque intercommunalité
Mais l’originalité française ne s’arrête pas au scrutin. Elle se prolonge (et s’aggrave) avec l’intercommunalité. Depuis trente ans, les communes ont transféré l’essentiel de leurs compétences stratégiques à des structures plus vastes : communautés de communes, d’agglomération, métropoles. Ce sont elles qui décident désormais des transports, du développement économique, de l’aménagement du territoire, parfois même de l’eau ou du logement.
Problème : ces structures ne sont pas élues directement. Leurs dirigeants ne font pas campagne. Leur programme n’est jamais soumis aux électeurs. À l’exception de la métropole lyonnaise, ils émergent soit d’un jeu de désignations entre élus municipaux, selon des règles aussi complexes qu’invisibles pour le citoyen, soit, depuis 2014, pour les plus grandes structures, via un fléchage sur les listes en lice dans chaque commune. On vote pour un conseil municipal, et on découvre plus tard qu’une grande partie du pouvoir s’exerce ailleurs, par des responsables qui n’ont pas défendu de projet spécifique au niveau intercommunal.
Ailleurs en Europe, la coopération entre communes existe, bien sûr. Mais elle reste généralement limitée, technique, ou au contraire repose sur des assemblées élues, comme les Landkreise en Allemagne. D’autres pays ont directement des communes de grande taille qui rendent ce niveau inutile. Ainsi, en Suède, il y a seulement 290 communes pour environ 10 millions d’habitants, contre environ 35 000 communes pour 70 millions chez nous. La France, elle, a inventé quelque chose de plus singulier : un niveau de gouvernance à part entière, doté de budgets considérables et de compétences décisives, sans véritables élections.
Ce système produit un double brouillage. D’un côté, des conseils municipaux hégémoniques sur le papier, souvent monocolores, qui écrasent la pluralité politique locale. De l’autre, des intercommunalités décisives, mais politiquement fantomatiques, quasi impossibles à sanctionner dans les urnes. Entre les deux, le citoyen oscille, sans jamais savoir clairement qui décide, ni à qui attribuer une politique réussie ou ratée.
C’est peut-être là que se situe le véritable coût démocratique du modèle français. Non pas dans une absence formelle d’élections, mais dans une dissociation croissante entre le vote et le pouvoir réel. La démocratie locale fonctionne encore, mais de manière oblique, indirecte, amortie. Elle protège la stabilité institutionnelle, au prix d’une responsabilité politique affaiblie.
Une remise en question des traditions démocratiques françaises pour s’éloigner du système majoritaire paraît nécessaire. Mais une telle évolution prendra du temps, et une première étape pourrait être d’appliquer une dose importante de proportionnelle au niveau municipal afin d’habituer le personnel politique aux pratiques de négociation et de coalition. Ensuite, des communes agrandies, ou des intercommunalités élues, ou fusionnées avec les départements, permettraient d’élargir le champ du débat démocratique à cette strate très présente dans notre quotidien.
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